半岛官网国际海底区域环境保护制度分析与中国实践

　　半岛官网国际海底区域环境保护制度分析与中国实践：随着矿产资源的需求提高，国际海底区域（以下简称“区域”）矿产勘探和开发日益受到关注。 “区域”环境作为受其影响的重要因素之一，对环境保护制度提出了更高的要求。本文将“区域”环境保护有关制度的制定按时间顺序分为四个阶段，分析了“区域”环境保护制度体系的发展，包括环境制度理念的更新、原则的完善以及义务和责任的明确。提出了目前环境保护方面条款尚未完善、非缔约国“区域”环境权责问题以及“区域”环境保护制度利益平衡等若干问题。进一步探索“区域”环境保护国际立法的完善和中国参与“区域”环境保护国际立法的对策。从国际和国内两个角度对“区域”环境保护政策的完善提出了相关对策建议，为“区域”环境保护制度的完善提供了参考。

　　国际海底区域（以下简称“区域”），指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。 近几年，随着 陆地矿产资源 向深海矿产资源勘探开发的战略转移， “区域”的矿产资源 关注度越来越高。 除了矿产资源，“区域”的环境资源作为 有助于人类福祉的自然资产 ，对其进行保护也是遵循“人类共同继承财产”原则的重要内容 。 作为全球海洋治理的重要一环，加快并完善“区域”环境保律制度研究 、实行“区域”内开发与环境保护并重的制度 是提高海洋资源和矿产资源开发保护水平的前提 [1] 。

　　以相关“区域”环境保护内容的法律条文诞生时间为节点，“区域”环境保护制度的形成与发展过程可分为四个阶段。（1）萌芽阶段（1945-1970）。1945年，《联合国宪章》的生效宣告着联合国正式成立。联合国成立是“区域”立法及“区域”环境保护制度产生和完善的前提。1970年，联合国大会通过《关于各国管辖范围以外海床洋底及其底土原则宣言》（以下简称《原则宣言》），这是第一个在国际范围议定的关于广大海洋区域的制度。为后续“区域”环境保规的进一步设立奠定了基础。（2）成形阶段（1970-1996）。1982年通过《联合国海洋法公约》（UNCLOS）（以下简称《公约》），在第十一部分第145条、第十二部分第194条、第209条对“区域”的环境保护做了有关规定。由国际海底管理局（ISA）（以下简称管理局）代表全人类行使“区域”内资源的一切权利，且对“区域”环境保护享有一定管辖权。1996年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》(以下简称《执行协定》)正式生效。在此期间，“区域”环境保护制度的条款方面有了进一步的规定，已具备了一个“区域”环境保护制度的初级体系。（3）发展阶段（1997-2010）。在此阶段，管理局颁布了多部法典作为“区域”矿产资源开采过程中的行为准则。2000年，管理局通过了

　　第一部深海采矿法典《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》[2]。2002年，管理局法律和技术委员（以下简称“法技委”）会通过了《指导承包者评估“区域”多金属结核勘探活动可能对环境造成的影响的建议》，并于2010年进行了修订。2010年，管理局大会一致通过了《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》[3]。该规章的第5条对在探矿过程中保护和保全海洋环境做出了规定，并且在第五部分专列了“区域”内多金属硫化物探矿和勘探中保护和保全海洋环境的内容。（4）充实阶段（2011-至今）。2012年通过了《“区域”内富钴铁锰结壳探矿与勘探规章》。2013年，法技委通过了《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》。2016-2019年，《国际海底区域矿产资源开发规章(草案)》(以下简称《开发规章(草案)》) 经历了四个草案变化[4]。确保“区域”开发利用和海洋环境保护相平衡是《开发规章（草案）》的基本原则[5]。

　　我国在“十四五”期间提出，协调推进海洋资源保护与开发，推进海洋强国建设 [6] 。作为在“区域”内拥有三种资源、五块勘探矿区的深海实践大国，我国在“区域”环境保护规定的制定和执行中面临诸多挑战。 本文对“区域”环境保护制度的基本特征及若干问题、中国参与“区域”采矿环境保护制度的具体实践及建议依次进行了思考。

　　作为《公约》的重要成果， “ 人类共同继承财产 ” 原则的法律实质是主张“区域”资源为人类共有财产 [7] 。根据该原则，“区域”内资源不仅属于当代的全人类，也属于未来的人类社会。基于资源可持续发展，“区域”资源勘探与开发中的环境保护尤为重要。在平行开发制度下， 本文对“区域”环境保护制度的基本特征主要总结了以下三点：理念的更新、原则的完善以及义务和责任的明确。

　　“区域”环境制度作为“区域”制度的一部分，其理念的更新可以大致分为三个阶段。（1） 从 “ 公海自由 ” 原则到 “ 人类共同继承财产 ” 原则 [5] 。英国学者加勒特·哈丁 (Garrett Hardin) 认为，公共地区的环境污染问题只有限制进入公地和使用公地时得到解决。1 967 年，马耳他常驻联合国代表帕多（Pardo）在联合国大会第一委员会上建议联合国宣布国家管辖范围以外的海床洋底及其资源是人类的共同继承财产 [8] 。“人类共同继承财产”原则对于维护“区域”秩序发挥着重要作用。（ 2）从 “ 人类共同继承财产 ” 原则到海洋命运共同体理念 [5] 。以美国为首的发达国家拒绝签署或者批准《公约》，这对“人类共同继承财产”原则带来了挑战。作为该原则的继承发展，中国所倡议的海洋命运共同体理论更强调合作共赢和可持续发展，可进行借鉴或引入国际立法，用于指导“区域”资源环境的保护与可持续发展。（3）海洋命运共同体理念进一步契合全球海洋治理体系变革 [5] 。海洋命运共同体理念指导全球海洋治理体系变革的新方案。在海洋环境保护中，考虑到海洋的互通互联特性，不能只对某一或某些区域的海洋环境进行保护。将海洋命运共同体理论嵌入全球海洋治理体系中，合力保护海洋环境，共同增进海洋福祉 [5] 。

　　“区域”环境保护制度的形成与发展 离不开环境制度原则的不断完善。《公约》确立的“人类共同继承财产”原则是 “区域” 海洋环境保护 的基础和前提 [9] 。《公约》第十二部分确立了 海洋环境的保护和保全的一般原则 。 管理局 在矿产资源的 勘 探规章中引入了风险预防原则和采用最佳环境做法原则。在 《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》 中第3 1 条第2款规定管理局和担保国应采取 《里约宣言》原则 15 的预先防范办法，以确保对海洋环境的有效保护 [10] 。

　　《开发规章（草案）》（ 2017 版）对海洋环境保护的原则进行了进一步的完善。 为了推进《公约》十一 部分和《协定》，特别是为了确保根据《公约》第 1 45条有效保护海洋环境免受有害影响， 第四部分“环境事项”第1 7 条对 管理局、担保国和承包者应适用原则 进行了规定：（a） 生物多样性 原则， 生态完整性 原则；（b） 最佳环境实践 原则 ； （ c ） 预防 原则 ，最佳科学证据 原则 ； （ d ） 生态系统方法 管理原则 ； （ e ）公众参与原则；（ f ） 合作 原则来指导 规划、执行和修改“区域”内活动所需的措施。 在当前版本的《开发规章（草案）》（ 2019 版）中，关于环境保护的内容更加完善 [5] ，规章第2条（e）（四）新增“ 谁污染谁付费 ” 原则 。

　　2011年，国际海洋法法庭就国家在担保个人或实体进行“区域”内活动的 义务 和 责任 问题发表咨询意见（以下称“咨询意见”） [11] 。 在“区域”环境制度中担保国的义务主要包括确保遵守义务和直接义务两方面。

　　咨询意见特别强调担保国应该采取法律、规章和行政措施，在其法律制度的框架下“合理适当地”确保其管辖下的人遵守环境保护义务 ， 以履行其确保遵守的义务。即确保所担保的承包者在从事“区域”内活动时遵守相关规则半岛·体育中国官方网站，包括承包者与管理局订立的合同，管理局制定的规则、规章和程序以及《公约》的相关规定 [12] 。 《开发规章（草案）》（2 017 版）规章第9 1 条明确规定了担保国的 “确保遵守” 义务 [9] 。 这种义务是一种“适当尽职”义务，该义务强调的是行为本身，而非结果 [12] 。

　　直接义务，指由担保国直接负担并必须独立履行的义务 [12] 。直接义务方实际是为了“确保遵守”的原则性义务而存在的，通常旨在确保所担保的承包者从事特定行为。仅与承包者签订担保合同不能认为履行了《 公约 》规定的义务，还应包括协助理局控制“区域”内活动、采取预防性措施和最佳环境做法以有效保护海洋环境等义务。履行直接义务可视为满足担保国“适当尽职”的相关因素。

　　承包商对海洋环境具有持续义务。在《开发规章（草案）》（2 017 版）的“环境事项”中，规章第23条从降低事故风险、保护海洋环境、评估环境影响、环境持续监测等方面明确规定了承包商对海洋环境的持续义务。 同时，承包者也具有环境损害赔偿责任 [9] 。《开发规章（草案）》（2 017 版）附录十 开发利用合同标准条款 第8节8 .1 中规定承包者具有改善海洋环境损害的责任。

　　《开发规章（草案）》（2 019 版）第四部分保护和保全海洋环境的第一节对 与海洋环境有关的义务 做出了详细规定，包括一般义务、 制定环境标准 和环境管理系统。其第四部分所列规章为第4 4 - 56 条。与2 017 年版相比，数量上增加了 4 条，内容则由 2017 版的规章1 7 一般原则变为了第一节一般义务。一般义务主要是为 有效保护海洋环境免受有害影响而必须采取的措施 ：（a）评估和管理“区域”内开发活动损害海洋环境的风险;（b）在执行此类措施时适用最佳可得技术和最佳环保做法；（ c ）将最佳可得科学证据纳入环境决策；（d）评估、评价和管理开发活动在“区域”内造成的环境影响。

　　2 目前“区域”环境保护制度面临的若干问题2.1《开发规章（草案）》中环境保护方面条款尚未完善

　　2012年管理局启动了《开发规章(草案)》的制订工作 [13] 。在制定保护环境资源和解决其潜在退化问题的机制时，环境保需要实现两个目标:（1） 建立各项制度以最大限度预防环境损害， 降低环境损害的可能性和程度；（2） 强调环境损害的应急响应计划和修复，并 为应对半岛·体育中国官方网站半岛·体育中国官方网站、可能的恢复和补偿提供资金。不幸的是，迄今为止，国际社会既没有充分考虑其活动对整个海洋环境可能产生的和实际的不利影响的环境后果，也没有执行《公约》中明确要求 的 “ 预防、减少和控制 ” 这些影响 。管理局必须建立一个全面的框架，制定适当的管理机制和规章来管理开采及其对环境的影响 ，进而 对新兴深海采矿业进行可持续的环境和商业负责任管理。

　　个别条款的环境保护标准尚未明确，实施性较低。《开发规章（草案）》（2 017 版）中涉及到“环境影响评价”部分、“环境管理”部分等都没有对环境保护标准做具体说明。尽管在附录五中环境影响报告书范本中要求评估对现有物理化学环境、现有生物环境、现有社会经济环境等方面的影响。 而且附录七环境管理与监测计划中（i）项要求计划中包含具体的质量控制与管理标准， 但“标准”却没有具体说明。《开发规章（草案）》（2 019 版）中尽管增加了“制定环境标准”等内容（规章第4 5 条），在规章第9 4 条向委员会提出“ 就通过和修改与“区域”内开发活动有关的标准向理事会提出建议 ”的要求， 但具体《开发规章（草案）》环境标准仍未说明。

　　《公约》生效后，“区域”资源开发国际法不断发展，各缔约国也纷纷加快了相关国内立法。 在环境保护方面 主要有以下特征：一是规定了活动主体的权 利 和义务，在环境保护方面强调了坚持预防原则的重要性； 二 是单独对环境保护并由此引发的环境损害赔偿做了详细规定，引入了保险制度 [14] 。

　　而 以美国为代表的许多国家尚未成为《公约》成员国，即非缔约国。 美国坚持“公海自由”原则并于 1980年 通过了 美国《 深海底硬固体矿物资源法 》 。该法规定美国国家海洋和大气管理局可以向本国公民和企业批准并发放勘探许可证和开采执照。 每位领有执照者都必须对任何深海海底勘探和采矿活动对环境的影响进行监控，并且必须向政府提交有关资料，以保护海洋环境免受美国管辖之下的公民实施的深海海底活动可能造成的污染。

　　美国尽管以国内法的形式对深海环境保护做了相关规定，但作为《公约》的非缔约国，与缔约国相比，在“区域”权责方面存在较大区别。一方面，非缔约国在国际海洋法事务中没有领导权，不利于其海洋利益的全面保护，影响其国际谈判等外交事务 [15] 。另一方面，在遇到不符合其利益的情况，美国完全有理由拒绝《公约》的约束且不履行《公约》义务 [15] 。不管美国未来加入与否，对“区域”环境保护制度的建立来说都是一种潜在的不可控因素 [16] 。

　　“区域”环境保护制度 直接 涉及的是环境保护与资源开发的利益平衡问题。 《公约》第145条承认，在“区域”开采矿物资源会破坏海洋环境。该条款要求管理局建立规则、规章和程序来保护和保存其管辖范围内的自然资源。“区域”矿物开采与环境退化之间很可能涉及 权衡 ，原则上可以在矿物开采和环境退化之间取得最佳平衡，以最大限度地实现目前和未来的人类福利，并考虑在短期内公平分配深海采矿的净利益。要实现这些目标，就需要制定适当的管理机制和规章来管理开采及其对环境的影响。

　　“区域”环境保护制度也涉及开发者各方的利益平衡问题。 从发展趋势来看，随着“区域”矿产资源的勘探和对深海生态系统研究的同时发展，“区域”矿产资源开采和“区域”生态环境保护两者有不可调和的矛盾 [2] 。 在尚未有深海采矿对环境影响全面评估结果的当前，该矛盾已经超越了对环境问题本身的关注。环境保护相关规则、原则的制定也成为了各利益方为保障国家利益、推行国家政策的手段和工具 [13] 。

　　中国作为“区域”事务的参与者与贡献者，本着 “ 人类共同继承财产 ” 的原则，积极参与“区域”《开发规章(草案)》的谈判 。 目前为止，中国就《开发规章（草案）》提出了三次书面意见， 分别为 2017年12月，2018年9月，和2019年10月。 2019年最近一次提交中华人民共和国政府关于《开发规章（草案）》的评论意见， 在 第二部分关于《规章草案（草案）》的重点问题中提出独立专家在提供海洋环境保护咨询中的重要性；第三部分关于《规章草案》的具体条款中，第2条提出增加开发资源与环境保护相平衡的原则，第4条第5款中关于造成严重环境影响后相关执行权的主体要求进一步明确，第12条第4款（b）项中建议 “申请书”改为“环境计划”或“环境事项”；第46条中“环境管理系统”提出了进一步澄清和明确的要求。 以上评论意见可以看出，我国积极参与“区域”采矿立法过程，对于深海采矿的环境保护问题也极为重视 ，不断 为规章制定贡献中国智慧和中国方案。

　　2011年，中国大洋矿产资源研究开发协会（以下简称“中国大洋协会”）开始对“区域”开发规章制定的跟踪研究进行立项。2012年，全国哲学社会科学工作办公室（以下简称“社科办”）开展“深海采矿规章制定与海洋强国战略”社科基金重大项目研究。2016年，我国制定了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》(以下简称《深海法》)。 《深海法》在第二章勘探开发中对承包者保护海洋环境以及应对“严重损害海洋环境等事故”的义务进行了规定。在第三章以专章的形式对环境保护做了规定：一是承包者应在合理范围内，对采矿过程中对海洋环境造成的负面影响进行控制；二是承包者应调查并评估资源开发对海洋环境的影响，并做好环境监测工作；三是承包者应采取必要措施“保护和保全稀有或者脆弱的生态系统”，以达到保护生物多样性，海洋资源可持续利用的目的。 2017 年 ，原国家海洋局发布了《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》，进一步在“区域”资源勘探开发环境影响报告、海洋环境损害等应急预案等审查内容提供了更加详细的规则。

　　加强 深海采矿对环境和生态系统影响 的 研究，为立法打下基础。“区域”采矿对环境和生态系统影响研究是进行全面地采矿风险评估的基础，现有研究尚不足以对此进行支撑。同时，“区域”中采矿活动的环境保护将直接与采矿活动中的利益相关者联系紧密，尤其是承包者。对于采矿活动中环境的评价、环境管理标准及其具体实施将直接影响整个采矿项目的正常运行以及资金投入等。然而，现有科学资料仍然不足以提供关于如何在所需的复杂操作水平上实现此项义务的有信心的指导，我国应继续在深海矿产资源勘探、开采技术攻关（尤其是减少环境影响技术）、国际金属市场调查等领域深耕。

　　聚焦勘探开采技术研究，为商业化开采和深海产业化做好技术储备 。为稳步推进我国海洋强国战略，短期内我国 仍需要 聚焦于深海资源的勘探和开采的技术 开发研究， 不应急于进行深海资源开采。对内进一步在精确计算未来深海采矿的成本与收益，对风险进行正确评估，在深海生态系统保护等方面做打算。对外与发达国家加强技术交流与采矿合作、促进“区域”内矿产资源的开发利用、保障“区域”内矿产资源的开发权、兼顾开发与环保的科学环境管理标准等。

　　“区域”采矿环境保护制度经历了较长时间的发展，对于“区域”矿产资源勘探的环境保护做了较为全面的制定，但资源开发环境保护制度尚不完善。《开发规章（草案）》的制定对我国“区域”勘探与开发水平和“区域”法律的制定水平提出了更高要求 。 中国作为第一批申请深海矿产资源勘探合同的先驱投资者，对于参与深海采矿环境保护制度的制定，是机遇也是挑战。从国际形势来看，许多发达国家的目光都集中在深海领域，比如美国、日本、挪威等。 在深海矿产资源有限的情况下，我国作为全球可持续深海采矿利益攸关方的代表，要践行真正的多边主义；有效遵守和实施国际规则，构建更加公平合理的全球环境治理体系。 这里主要从“区域”环境保护国际立法的完善、中国参与“区域”环境保护国际立法的对策这两方面提出对策建议。

　　经前文分析，国际上已初步形成“区域”环境保护制度体系，但还可以在环境保护标准、探索符合全球性、多区域、多层次的政策环境需求，平衡各方利益等方面对其进一步完善。

　　（1）完善环境保护标准。基于《开发规章（草案）》（2 019 版）进一步完善环境保护相关条款，尽快制定明确的且具有可实施性的“环境标准”，平衡开发与保护的关系，注重“区域”生物多样性保护和可持续利用 [17] 。 建议管理局专门建立关于深海采矿对环境影响以及可持续发展的科研部门，从科学层面解决由深海采矿引起的环境问题 。尤其是应该尽快组织利益相关者与科学界专家研讨会，加快“区域”环境影响评价及环境监测和管理“标准”的制定 ；与之相结合，可设立一个专门的环境监督和监测部门，对各国在深海采矿过程中产生的环境问题进行监督和管理 ，并制定配套制度 。

　　（2）在“区域”环境保护制度建立过程中，面对非缔约国等潜在不确定性因素，应在国际层面探索 符合全球性、多区域 、多层次 的环境政策需求 ，为环境规则制定做准备 。 深海采矿业是一个新兴行业，不同种类的深海矿产（例如多金属结核、富钴结壳、多金属硫化物）的开采活动对其原有赋存环境影响也有较大差异，其利益相关者接受了发展一种综合办法来保护海洋环境这一不可否认的艰巨挑战。管理局的成员国强调需要一个全球性、多区域 、多层次 的方法来为特定地点的深海采矿和相关活动制定和实施更好的环境政策和操作框架 [18] 。

　　（3）管理局应努力平衡各方利益，尽量避免出现任何阻碍《开发规章（草案）》按时出台的情况。《开发规章（草案）》中对主体和附件内容侧重点进行了调整，主体部分侧重于环境管理程序性内容，附件更侧重于环境技术等实操内容 [13] 。尽管该做法有利于加快《开发规章（草案）》的讨论进度，但由于附件中的内容关系到担保国和承包者的切身利益，更有可能成为立法进程中各利益集团博弈的焦点，管理局需妥善应对。

　　（1）国际“区域”环境保护制度参与实践。我国作为负责任的大国， 应 深入 参与到《开发规章（草案）》的制定过程中 。 同时增进与管理局的密切联系，围绕“区域”内资源开发及环境保护中关乎国家长远利益的重要议题，积极提供中国方案。我国在《开发规章（草案）》环境规则意见提交中应以促进“区域”资源开发为导向，统筹考虑开发成本、缴费机制和惠益分享机制。同时，统筹考虑资源开发与保护之间的平衡，避免因为过于严苛的环境保护制度而导致对资源开发产生不合理的限制。

　　在 完善“区域”环境保护制度时， 可参考现有传统人类活动中保护海洋环境的公约以及国内海洋环境保律中可适用于“区域”活动的环境保护公约 ， 与现有国际环境保规相协调。 例如《国际防止船舶造成污染公约》（1 973 ）、《保护东北大西洋海洋环境公约》（1 992 ）、《生物多样性公约》（1 992 ）、《保护水下文化遗产公约》（2 001 ）等 。重视“区域”采矿下的海洋环境保护，积极履行我国担保国的义务，从技术层面和规则层面都支持管理局的工作，加大我国的国际话语权。 同时加强与其他国家的合作，共享经验和信息，以引领海洋秩序的意念，增进国际社会的共同利益，共同保护深海生态系统。

　　（2）继续完善国内“区域”环境保护制度。目前，尽管我国国内关于“区域”相关立法已经有《深海法》和《许可管理办法》两部法律，但在“区域”尚未完成一套完整的法律制度体系。在“区域”环境保护方面，应与勘探开发相统筹，注重“区域”资源的可持续发展性，加强“区域”自然科学及制度研究。时刻关注管理局“区域”环境保护制度的完善情况，同时参考国际上现有法律，如《生物多样性保护公约》，以及中国现有法律，如《中华人民共和国环境保》等，开展包括“区域”资源勘探开发环境保护管理办法等各项配套法规、规章的制定工作，推动我国全面建设以《深海法》为基石的深海法律制度体系，为“区域”资源开发做准备。